摘 要：针对目前我国高速公路管理体制滞后于其发展速度的问题，分析了我国高速公路管理体制的现状，从建设体制、运营体制和养护体制三个方面剖析了现有管理体制中存在的问题并给出了完善建议与意见。

关键词：高速公路 管理体制 存在问题 对策

   高速公路管理体制是在高速公路领域实现政府管理职能的重要组织形式，对高速公路整体功能和优势的发挥有着巨大的影响，然而随着我国高速公路的迅猛发展，我国高速公路管理体制同时也呈现出诸如事权不明晰、管理能效低下等与高速公路的发展不相适应的问题，严重阻碍了高速公路社会效益与经济效益的发挥。基于此，本文从建设体制、运营体制和养护体制三个方面分析目前我国高速公路管理体制中存在的问题并提出相应对策。

1.我国高速公路管理体制现状

  从广义上来看，高速公路管理体制不仅局限于高速公路的运营体制，还包括了高速公路的建设体制、运营体制、养护体制等，是涉及到高速公路各个方面的复杂系统。

在我国当前仍处于高速公路快速发展时期，建设资金仍然是制约高速公路发展的最主要瓶颈[1]，因此，采取什么样的建设管理模式主要还是取决于哪种方式有利于本地区融资的需要。企业投资建设高速公路的由企业负责管理，政府投资的由政府直接或委托下属的事业单位进行管理，基本是谁投资谁管理。综合全国的情况看，东北、西北经济欠发达地区，依靠市场运作筹措资金比较困难，更倾向于国家投资和政府统贷统还的事业化管理模式；东部、中部由于经济发达或处于交通枢纽，融资较为便利，因此市场化程度也高，虽然管理模式上呈现事企混合的状态，但企业化管理的趋势十分明显。同时，由于融资渠道的多元化，建设管理模式多元化在各省较普遍，目前几乎没有一个省份或地区是单一的建设管理体制，但从发展趋势上看多趋向于集中统一管理。

从运营管理体制来看，高速公路运营管理方式可以概述为三种[2,3]：第一种，交通运输主管部门统一领导，路段公司或事业管理处具体负责经营管理。这种管理方式下，省级交通运输主管部门对全省所有高速公路实施宏观管理，同时明确路政管理、养护质量考核、收费经营等行业管理职能由省公路局全面承担，各路段由企业性质的公司或省交通厅设立的事业管理单位负责管理。第二种，交通厅下设高速公路管理局直接管理。这种管理模式下，省交通运输厅下设省高速公路管理局对全省的高速公路进行管理，高管局根据路段下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政的管理工作。第三种，由高速公路公司统一管理。这种方式又可分为两种情况，一种是集团公司直属省级人民政府管理；另一种是集团公司直属于交通主管部门等。

从养护管理体制来看，目前我国高速公路养护管理存在着“管养一体”和“管养分离”两种不同模式[4]。中国较早运营的高速公路，很多都沿用了当时普通公路养护管理的“管养一体”模式，高速公路管理局或总公司设有养护管理部门。养护作业采取自办养护队伍的方式组织，日常养护由养护工区来实施，专项工程则专门组建机械化养护中心来实施；养护工程以计划任务书的形式下达，管理者和实施者是上下级关系。“管养分离”即养护工作的管理、监督职能与工程施工彻底分开，分离养护施工部门、养护工区为独立核算或具有独立法人主体的施工企业；管理部门与养护企业是合同关系,通过监督检查控制养护质量，通过计量支付拨付养护资金；养护企业在合同管理的范围内组织实施养护工程，自负盈亏，独立核算。

2.我国高速公路管理体制中存在的问题

  2.1建设管理体制中存在的问题

  无论采用何种管理模式，在高速公路建设过程中，传统的管理方法均存在较多问题。首先，由于缺乏对中标人的基本信息了解，缺乏一个综合的信息管理平台，监督检查次数不多并且事先通知，加上有的项目业主有意地隐瞒，管理机构在监督管理中，难以发现从业单位人员资质造假、借用资质、人员更换等不公平市场竞争的违规行为。其次，管理机构对造价的控制，仅限于投资完成额的统计和变更工程的管理，而对因征地拆迁、主要材料、人工工资价格以及贷款利率等变化带来的造价变化，没有相应制定管理控制措施，也没有制定出造价变化而引起的行业管理方法变化的机制，当造价的变化超过项目业主的可控范围，主管部门只能被动同意接受调整概算申请。最后，管理机构一般采用检查通知发出后，工地现场随机抽查的方式，这种检查方式一定程度上保证了检查的随机性，但对总的检查项目缺乏计划性。

  2.2 运营管理体制中存在的问题

首先，畅通便捷的通行条件、通行时间的节约、行车安全、完善周到的各种辅助服务等都是高速公路运营管理为顾客提供优质服务的具体体现，但其目前的运营管理并未发挥高速公路畅通、省时、安全、全方位服务的特性，例如由于交通事故、雨雪天气等原因，本来可以低速通行的高速公路被人为暂时关闭。其次，高速公路运营管理公平服务的定位在实际中并没有得到体现，例如，由于维修等自身原因，高速公路行车速度下降，无法正常提供高速的通行条件，其通行时速与实际通行时间与普通的公路（如国道、省道）没有区别，但是顾客仍然需要为此支付足额的通行费用，这是对高速公路服务消费者的巨大不公平。

  2.3 养护管理体制中存在的问题

近几年全国各地均根据公路特点进行养护体制改革，但由于缺乏经验，往往造成达不到预期目的，甚至出现急于求成、适得其反的效果。问题主要体现在：一是养护市场化模式尚未确定、养护市场主体完全形成、养护市场各项制度尚不完善。高速公路大修、中修等养护市场化的条件比较成熟，进入养护市场进行招投标完全可行，并且有一套比较规范的操作程序，但小修保养进入市场的条件目前尚不太成熟，这是因为首先是其自身特殊性、复杂性；其次是小修保养的技术规范特别是工程质量验收标准未出台；再次是小修保养定额不够完善；最后是缺乏政府配套政策。二是在全国各地的高速公路养护管理中，由于养护体制的“政、事、企”不同及激励约束机制不强，导致各地养护机构重复设置，许多高速公路按照“统一管理，分级领导”的原则设置养护处、养护科、养护工区等，造成人员偏多、机构臃肿。非生产人员膨胀，养护队伍臃肿，人浮于事现象依然相当严重，养护职工缺乏工作积极性。三是在现有养护队伍中，其人员结构也不合理，主要表现在以下方面：首先管理人员过多，一线从事养护生产的人员太少；其次文化素质较低，技术力量薄弱。

3.对策分析

  3.1建设体制对策

  3.1.1建立信息化管理平台。在高速公路建设过程中，传统的人工信息采集、整理、分析的办法已经不能满足其发展需求，容易造成工作效率低、容易出错等一系列的问题。需要建立起一套系统，用以管理高速公路建设的相关业务数据，实现不同部门的工作人员可以查询、共享相关信息，进而提高管理质量和管理效率。

  3.1.2高速公路的规划建设不仅仅是一个地区或城市的个体问题，而是整片区域的统筹规划问题。因此，高速公路运行整体的系统性和不可分割性决定着高速公路管理必须实行统一的领导。政府要负责好宏观调控和法规的制定，并监督执行。

  3.2运营体制对策

  3.2.1健全高速公路法规体制，建立强有力的执法手段。高速公路管理相对于一般公路管理，具有内容复杂、专业性强等特点，更需着重加强高速公路方面的法律法规体系。通过加快高速公路立法工作，既是我国高速公路获得良性发展的保障，有利于实现高速公路管理的有法可依，也是建立健全高速公路管理体制的前提和基础。

  3.2.2制定高速公路收费标准，根据现有的经验数据测算，建立计算公式得出各高速公路收费标准的基础价位，然后再根据各路段的特殊性适当考虑其他影响因素对基础价位予以修正，最终得出拟执行的收费标准，从而保证政府制定的高速公路收费标准的科学性、公平性和合理性。

  3.2.3加大收费稽查力度，加强人员管理。加大收费稽查力度对促进收费工作的开展有着极其重要的作用。以预防为主的指导思想对收费工作人员进行职业道德教育和法律法规普及，使收费人员增强自觉抵御外界诱惑的能力；并不断提高各种监控和稽查手段，杜绝各类违法违纪现象的发生。

3.3 养护体制措施

  3.3.1实行定额养护，健全预算管理制度对于高速公路的现状，养护管理人员一定要有充分的了解，不能脱离实际一概而论。由于路况千差万别，所需养护费用差别也较大。养护经费要根据定额和养护工程量来核定，所以，应由各基层位以定额为基础编制预算，由上级单位审核，合理确定各项费用，使经费投入科学、合理;还要根据预算费用中的人工费，推行工资含量总额包干制，做到以养护经费确定工资含量总额，以工资含量总额确定养路人员数量，以解决人员经费挤占养护材料、机械费的现象。实行了定额养护，健全预算管理制度，才能更好地使养护管理走向规范化发展道路。

  3.3.2加强养护企业制度改革，强化专业技术培训企业可自主根据生产岗位的不同决定用工数量、形式和条件，以合同方式统一管理，形成竞争上岗机制。根据需要吸收一批文化水平高、有一定专业或管理知识的新型养路工人。公路养护企业属于劳动密集型行业，在养护市场化进程中，由于劳动成本低、劳动强度大、职工文化程度较低等原因，在竞争中处于劣势，企业应努力提高养护职工素质，抓好员工技术业务培训，加强知识更新。通过培养一批懂业务、懂管理、懂经营的专业化人才，提高市场竞争能力。

  3.3.3建立一个科学、合理的预防性养护时机决策系统，以贯彻落实高速公路养护“精细”的理念。利用预防性养护在路面使用过程的某个最佳时机，进行若干预防性养护措施干预，使路面状况一直保持在较高的水平，能有效地延长路面使用寿命。预防性养护需要投入某些费用，但相比于矫正性养护是一种效益费用比非常良好的养护措施。预防性养护时机对于维持良好的路面性能，保证路面在生命周期内具有良好的效益费用比是至关重要的。

4.总结

  高速公路的管理体制建设是一项系统复杂的工作，需要各部门的共同努力。随着我国高速公路的迅速发展，现有管理体制必将出现新的问题和情况，因此需要管理部门的管理人员和技术人员及时发现和处理，以发挥高速公路在经济发展中的作用，促进我国公路交通的可持续发展。

参考文献：

[1]周平.高速公路建设管理问题分析与探讨[J].科技资讯，2010（6）：168

[2]何凌.基于服务的高速公路运营管理模式研究[D].长安大学，2008

[3]叶青云.高速公路运营管理研究[D].中南大学，2009

[4]刘婷，关宏信，黄亚群.高速公路养护管理新模式应用探讨[J].中外公路，2011,31（1）：272-275

Tags：